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新型城镇化下铁路沿线土地综合开发战略研究

  近年来,我国铁路发展取得了显著成就,但与经济社会发展需要、与其他交通方式相比,铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节。当前,随着铁路管理体制的重大改革,单一依靠国家投资来推动铁路建设越来越困难,铁路建设面临巨额资金缺口,铁路自身亟须培养“造血”能力。在这种背景下,国家创新性的提出了“以地养路”政策,即利用铁路沿线土地综合开发反哺轨道交通建设,从而破解铁路建设融资瓶颈。2014年7月29日,国务院办公厅发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》,明确实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策,支持铁路建设。自国务院办公厅发布意见一年以来,全国各地积极落实,已有广东、河北、黑龙江、湖北等多个省份出台了相关细则,《四川省支持铁路建设实施土地综合开发的意见》也已经到了征求修改意见阶段,不久便将出台。
  省铁投集团作为四川省人民政府授权出资设立的特大型国有投资集团,主要代表四川省参与国家和地方合资铁路项目、四川省内地方铁路等交通设施项目的投融资、建设、运营和管理。一直以来,由于铁路项目属于公益事业,更多体现的是社会效益,投入规模大,回报期漫长,集团目前主要依靠银行贷款投资建设铁路项目,存在还贷压力巨大,企业发展面临融资能力不强、发展负担过重等困难。《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》的出台,为“以地养路”提供了政策法律保障,也为集团公司创新铁路项目投融资模式,缓解铁路建设资金压力,加快铁路建设提供了前所未有的机遇。
一、铁路沿线土地开发政策分析
  现有的实施铁路沿线土地综合开发利用的政策法律主要体现在国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称《意见》)中,为此,必须深入解读《意见》的核心内容,才能准确把握《意见》精神,充分利用政策红利做好相关准备工作。
(一)《意见》带来的新变化新机遇
1、存量划拨用地改变用途可以协议出让
  《意见》规定,铁路运输企业依法取得的划拨用地,因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的,可依法采取协议方式办理用地手续。经国家授权经营的土地,铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资(入股)、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。
  此前,按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》,明确应当收回划拨土地使用权的,出让时必须采取招拍挂方式。国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》(以下简称《通知》)也规定,涉及改变土地用途,收回土地使用权重新出让的,应采取招拍挂方式出让经营性用地。可见,对于铁路用地与一般的存量建设用地再开发相比,给予了更为优惠的政策。即划拨用地目录以外的用地,都可以协议出让,不受《招拍挂出让国有土地使用权规范》的限制。
  铁路系统拥有大量土地,除了线路、站点使用外,还包括生产和管理用地、员工生活居住用地、后勤保障用地等。这部分存量土地今后可在符合规划的前提下改为商业、住宅等经营性用途使用。协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地,而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的,对于土地所在地的地方政府来说,这是对土地增值收益的极大让渡。
2、支持综合开发、用地指标单列、提出分层出让
  提出“综合开发”与“成片开发”。存量建设用地成片开发可以将畸零、不规则土地统一开发,提高土地利用效率,美化城市环境,德国、日本及我国台湾地区在城市重划中都采取畸零地统一开发的办法。《通知》也提出,允许市场主体收购相邻多宗地块,申请集中开发利用;市、县人民政府国土资源部门可根据申请,将分散的土地合并登记。
  《意见》提出铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作,对既有铁路站场地区进行综合开发;市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务;政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地,应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。
  用地指标单列。目前,国土资源部计划指标单列的只有农村建设用地及农民住房建设,每年按照不低于5%的比例由地方安排。《通知》规定,城镇低效用地再开发试点涉及边角地、夹心地、插花地等新增建设用地的,要纳入土地利用年度计划,依法办理用地手续,或按照城乡建设用地增减挂钩政策规定处理。《意见》同时要求,铁路建设综合开发所需土地,需要新增建设用地指标的,由国土资源部单列。这是从国家层面上推动铁路用地综合开发,使之不受地方限制。
提出设置空间权,分层出让。《意见》规定,利用铁路用地进行地上、地下空间开发的,在符合规划的前提下,可兼容一定比例其他功能,并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权,符合《划拨用地目录》的,可按划拨方式办理用地手续;不符合《划拨用地目录》的,可按协议方式办理有偿用地手续。
  2007年《中华人民共和国物权法》和2012年国土资源部《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》,对地役权作出了原则性规定,提出“鼓励地上地下空间开发利用,完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度”,但目前尚缺乏可操作的办法。这次《意见》允许在土地垂直空间内多层规划公共交通、住宅、商场、社区配套甚至是大型绿化,进而以协议方式分层出让,有利于拓展土地开发利用空间。铁路建设中,这种规划和出让管理方式可以使各种土地功能之间互相加强,减少重复建设,节约了建设成本,同时也增加了土地收益。
3、对铁路投资主体的支持力度远大于一般的存量建设用地
  《意见》规定,采用市场化方式供应综合开发用地。新建铁路项目未确定投资主体的,可在项目招标时,将土地综合开发权一并招标,新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权,相应用地可按开发分期约定一次或分期提供,供地价格按出让时的市场价确定。新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的,综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应,并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。
我国《物权法》、《城市房地产管理法》等法律规定,应当按宗地划拨或出让土地,工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性用地实行招标拍卖等竞争性方式公开出让。允许铁路建设与土地综合开发权整体出让,突破了上述法律法规的限制,这对于推进经营性基础设施和社会事业用地有偿使用、缩小划拨供地范围,具有重要的经济价值和现实意义。
  《意见》同时规定,供地价格按出让时市场价格确定,并未考虑铁路建成后地价上涨因素,即将未来潜在的溢价都留给铁路建设单位,就可以利用这一部分的收益再去建设新的项目,这样,土地升值带来的经济收益又重新转化到铁路建设当中。可见,国家对铁路用地综合开发的支持力度,远大于一般的存量建设用地。
(二)《意见》隐含的不确定性因素
1、土地综合开发没有明确是一级开发还是二级开发
  尽管《意见》提出“促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发,提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平”。但是该文件并未明确铁路投资主体要进行的是土地的一级开发还是二级开发。对于铁路投资主体而言,比较稳妥的土地开发方式是一级开发。而土地二级开发由于存在市场竞争、流动性等一系列风险就有很多不确定性。
2、铁路沿线土地综合开发的土地规模并没有明确
  《意见》提出“地方政府确定土地综合开发的边界和规模,同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制,少数站场综合开发用地规模不超过100公顷”。由于该文件并未对单个站场的土地规模做出具体规定,于是,站场综合开发用地规模的决定权便掌握在地方政府手中。
  从以上两点不确定因素,可以看出,铁路沿线土地综合开发过程中,地方政府占据了绝大部分主动权,要搞好铁路沿线土地综合开发,就必须充分协调好与地方政府的关系,要将铁路建设及沿线土地开发与地方政府的利益捆绑在一起,充分调动地方政府铁路沿线土地综合开发的积极性,实现共赢。
二、铁路沿线土地综合开发案例分析
(一)国内项目案例:全国首个获中国铁路总公司认可的“以地养路”方案——济青高铁项目
  自2014年7月29日国务院办公厅发布《意见》以来,铁路沿线土地综合开发在地方层面一直没有取得实质性进展。但在2015年1月国家正式批复的济青高铁项目中,山东省同步制定了相应的土地开发方案,这份济青高铁站场周边土地综合开发方案获得了中国铁路总公司的高度认可,成为《意见》出台后,全国首个同步在可行性研究阶段制定出土地综合开发方案的铁路项目。该模式对于未来其他铁路项目开展站场周边土地综合开发具有重要的参考价值和借鉴意义。
1、济青高铁项目概述
  济青高铁项目由济南至青岛,经邹平、淄博、潍坊、高密、胶州,线路全长307.8公里,设计行车速度可达350公里/小时,规划输送能力单向5000万人/年,项目建设工期为4年。项目总投资估算599.8亿元,其中项目资本金占总投资的50%,由山东省与中国铁路总公司按80%:20%比例合资建设。在此基础上,山东同步开展济青高铁建设资金筹集工作,截止2015年6月,通过公开招商,山东省已与中国建筑、中车集团、淡马锡、中信国际等多家国内外投资机构和企业签订了投资协议书,累计吸引社会资本近40亿元。
  济青高铁项目由济青高速铁路有限公司具体负责实施。济青高速铁路有限公司由山东铁路建设投资有限公司、中国铁路发展基金股份有限公司、济南铁路局、中建山东投资有限公司、南车青岛四方机车车辆股份有限公司共同发起设立。济青高铁项目是我国第一条由地方为主投资建设的高速铁路,其多元化投融资机制探索和沿线土地综合开发利用模式备受瞩目。
2、济青高铁铁路沿线土地综合开发方案
(1)项目公司情况
  土地开发项目公司:济青高铁沿线每个市成立一个土地开发公司,负责对该市高铁站场周边进行开发。
出资方式及出资比例:山东省管企业和省国土厅所属土地储备中心以土地开发收益金为依托出资30%左右;高铁沿线各地政府以土地和拆迁费用入股出资30%左右;国内各类企业,包括民间资本和社会资本、金融机构等现金出资20%左右;外资现金出资20%左右。
(2)开发模式
  选取一级开发和二级开发相结合的模式。在土地是采取一级开发还是二级开发的问题上,铁路投资主体和各地政府部门有较大的分歧,济青高铁沿线各市政府和山东省国土资源厅都认为,铁路投资方只负责搞二级开发。但铁路投资方认为,二级开发投资大、周期长、风险高,只做二级开发存在较大难度。最后,山东省政府定调济青高铁的投资方应该将沿线土地的一级开发和二级开发相结合。
在用地规模上,铁路投资主体与各地政府也有较大的分歧。济青高铁自西向东依次设置济南东、邹平南、淄博北、青州北、潍坊北、高密北、胶州北、青岛机场站、红岛等九个车站。处于经济角度考虑,铁路投资方要求经济比较好、站点比较大的地方,如济南、青岛等地方政府应拿出更多土地来支持铁路建设,但各地政府却并不愿意多拿地。
济青高铁项目有望于年底前正式开工,而铁路沿线土地综合开发方案的具体内容将格外引人关注。
(二)成功模式:香港地铁“地铁+物业”模式
1、香港地铁概述
  香港特别行政区所拥有的快速轨道系统是当今世界最先进的,不论是就超220万人次的日乘客量,还是就其营运能力来说,香港地铁项目无疑都是全球城市轨道交通建设的经典之作。香港地铁由香港铁路有限公司(简称港铁公司)营运,现发展成为一个有7条路线,全长91.0公里的铁路系统网络,共有53个车站,其中14个为中转车站。
香港地铁采取“地铁+物业”模式, 使得香港地铁成为世界上少数盈利的轨道交通企业。“地铁+物业”模式即香港政府赋予地铁企业沿线一定范围内地的物业开发权,并折成股份加入到地铁公司,从而实现地铁公司对于由于修建地铁所形成的正外部性收益。
2、港铁公司运营情况
  港铁公司于2000年10月在香港成功上市,根据港铁公司2014年最新年度报告显示,2014年财务会计年度,港铁公司收入为401.56亿港元(约合321亿人民币),同比增加3.7%。尤其值得重点关注的是,港铁公司收入增长主要受惠于来自香港境内地铁运营业务(包括客运业务、车站商务、物业租赁及管理和其他业务)收入增长带动所致,相关业务收入年增长8.1%至275.29亿港元,占收入的比重为68.6%。其中香港物业发展利润上升逾两倍,报告期内来自香港物业发展利润按年增长202.0%至42.16亿港元。从以上数据可以看出“地铁+物业”模式是香港地铁取得成功的关键,尤其是物业板块,强劲的增长态势真正实现了以地养路,为香港地铁能够实现盈利奠定了重要基础。
3、“地铁+物业”模式详细分析
(1)“地铁+物业”模式利润来源
  “地铁+物业”模式主要收益来源于,一是地铁线路的选择,形成高效节约的路径回路;二是附属资源的利用,引进商家利用地铁广告牌和商位赚取租费;三是依据沿线为出让的土地增值形成收益;四是利用沿线已出让的土地和已开发的物业升值进行收益,利用地铁车站的上方空间建设商业广场,形成商业中心,使得原有物业得到进一步增值。
(2)“地铁+物业”模式的主要优势
  “地铁+物业”模式的主要优势体现在,一是有利于地铁车站和地上物业一体化规划、设计和建设,减少工程接口,满足地铁在技术、安全、质量、管理上的特殊要求, 强化商业物业和地铁整体规划的协调配合, 才能节省投资与建设时间,确保地铁工程建设安全。二是有利于培育地铁形成自我造血功能。地铁企业凭借政府优惠政策,采用准市场化模式提高地上物业开发收入,降低经营成本,实现收益最大化,以地上物业形成的收益全部用于对地铁建设和运营的再投入, 弥补地铁运营亏损后, 实现全成本核算下的整体盈利,实现地铁建设与运营的良性循环和滚动发展。三是有利于发展多种投融资模式。地铁企业开发经营和管理地铁地上物业,以地上物业形成的收益弥补运营亏损后实现全成本核算的整体盈利后,可通过申请发行短期融资券、企业债券等结构化工具实现低成本的企业化融资, 优化企业债权结构, 有效解决地铁建设的资金缺口。
(3)内地铁路投资方利用“地铁+物业”模式开发的可行性分析
  在中国内地,大部分城市地铁运营均出现亏损,为解决这一问题,内地一些城市也积极采取措施,如借鉴香港地铁模式或是直接与香港地铁公司展开合作,但由于种种原因,其结果都不尽如人意。究其原因,一是内地地铁自身运营特点与香港地铁有较大的区别;二是内地相关政策法律制度难以突破,如内地土地市场公开招拍挂出让制度,阻碍了铁路投资方以相对低廉的价格获取地铁上物业开发权;三是缺乏专业化的综合开发能力,使得开发的物业价值远远达不到预期效果。但国务院办公厅《意见》的出台,有望从根本上解决之前铁路沿线土地综合开发的政策法律障碍,有望充分释放铁路开发伴随的物业升值的巨大市场潜能,香港“地铁+物业”模式在内地被成功复制的可能性也大大增加。
(三)案例带给集团公司的启示
1、铁路沿线土地综合开发大有可为。
  一是《意见》的出台为实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用提供了政策法律依据,尤其是规定存量划拨用地改变用途可以协议出让,使得铁路投资方能以低于市场价格拿地成为了可能。
  二是济青高铁站场周边土地综合开发方案获得了国家发改委、国土资源部、山东省政府、中国铁路总公司的高度认可,并已成功获批,为集团公司进行铁路沿线土地综合开发提供了现成的成功模式。
  三是2014年以来,尤其是《意见》出台以后,越来越多的地产龙头企业开始大举进军铁路地产,并将铁路地产开发上升到了企业发展战略高度。以绿地集团为例,2014年7月绿地集团与申通地铁、上海建工等企业签署战略合作协议,共同出资成立绿地地铁投资发展公司,在全国开展地铁投资开发业务。按照绿地集团铁路地产的发展战略,绿地投资地铁并不仅限于获得地铁沿线的土地,还包括通过投资、开发地铁,推动站点开发建设以及沿线的新区产业园的配套开发设施,开拓对地铁上盖、地铁商场以及地铁车厢广告的投运等多项业务。2015年1月,绿地地铁投资发展公司斥资313亿元与南京市政府就南京地铁5号线项目达成全面合作。做为中国最大的房地产企业,绿地集团斥巨资进军铁路地产,具有标志性的意义,铁路地产开发正面临前所未有的重大投资机遇。
2、创新投融资体制是破解铁路投融资难题的有效手段。
  一是以香港地铁为例,香港地铁能够实现盈利很大程度上也是依靠灵活多样的投融资体制。在香港地铁的建设中,政府投资占总投资的三分之一到四分之一,其余资金主要由各类融资安排筹集,包括债券、贷款和票据等。相比较国内只能通过银团贷款筹集铁路项目投资资金,由于香港政府通过划拨沿线土地给地铁公司,给予地铁公司物业发展特许权,地铁投资方便能以房地产开发和商务经营方式获取各类资金,进一步保证了地铁建设的间接收益用于地铁的再建设。
二是从现阶段济青高铁项目的招商引资上看,由于同步制定了铁路沿线土地综合开发方案,铁路投资也具有了一定的短期投资效益,社会资本参与投资铁路建设的热情被大大激发,招商引资工作取得了突破性进展,截止2015年6月,已经累计吸引社会资本近40亿元,其中还包括新加坡淡马锡这类国外投资机构。
3、铁路沿线土地综合开发成功的关键是多方利益共赢。
  一是铁路沿线土地综合开发主要涉及铁路投资方和沿线各地政府的利益,从济青高铁项目土地综合开发方案设计阶段不难看出,由于《意见》并没有明确土地综合开发究竟是采取一级开发还是二级开发,也没有明确具体的用地规模,导致很大程度上铁路沿线各地政府对于土地开发掌握着主动权,但出于铁路对本地经济发展巨大的带动作用的考虑,铁路沿线各级政府又急切盼望铁路的修通。因此,在进行土地综合开发的全过程,必须充分协调好各方利益,力争互利共赢。
  二是从香港地铁成功的经验来讲,土地开发是非常重要的一环,贯穿于整个盈利模式的始终,而这完全源自于香港政府的大力支持。起初,香港政府也只是通过认购地铁公司股权的方式给予部分财政支持,大部分建设资金由地铁公司自行筹集。后期,香港政府让利于地铁投资方,开放了地铁地上物业的开发权和经营权,“地铁+物业”模式得以确立,作为股东之一的香港政府不仅解决了地铁建设资金问题,更是通过物业的不断增值取得了丰厚的回报,实现了社会价值和经济价值的统一。
  三、集团公司实施铁路沿线土地综合开发的建议
    1、将铁路沿线土地综合开发提升到集团公司发展的战略高度。2014年国务院办公厅《意见》出台后,给铁路地产业带来了新变化新机遇,以绿地集团、华夏幸福基业为代表的地产龙头企业纷纷斥巨资进军铁路地产业,力图抢占铁路地产业的先机。集团公司作为主要代表四川省参与川内铁路投资建设的国有企业,在发展铁路地产业上拥有得天独厚的优势,建议集团公司高度重视铁路沿线土地综合开发工作,从顶层设计上将铁路地产业上升到集团公司发展的战略高度上,以川南城际铁路沿线站场土地综合开发为突破口,稳步推进下属核心子公司发展铁路地产业,使之成为集团公司转型发展中不可缺少的重要组成部分。
  2、将铁路沿线土地综合开发与新型城镇化相结合。《意见》要求,在支持铁路建设实施土地综合开发的过程中,必须坚持支持铁路建设与新型城镇化相结合的原则。中西部城镇化进程中,铁路建设将促发沿线土地升值,优化的交通运输结构可以在方便人口自由迁徙的同时带动中小城镇和小城市的产业发展,对拉动投资合理增长和降低物流成本等方面都有不可替代的重要影响。建议集团公司积极谋划,将铁路沿线土地综合开发更好的融入到我省新型城镇化战略布局中。一是准确把握我省贯彻落实“一带一路”、打造“幸福美丽乡村”建设等政策主线,精选开发区位,最大化挖掘城市发展潜力。二是结合我省饮料食品、能源电力、装备制造、电子信息、汽车制造、油气化工、钒钛钢铁稀土等七大优势产业,积极与优势产业所在地政府签署战略合作协议,探索合作打造文化产业园、现代农业产业园等产业园区,实现与优势产业合作分工、协同发展。
  3、要充分协调好与铁路沿线各地政府的关系。铁路沿线土地综合开发要获得较好的经济效益,很大程度上取决于沿线各地政府是否愿意拿出区位较好的土地以及具体拿出多少地来开发,这在济青高铁项目土地综合开发方案设计阶段也得到了验证。未来,集团公司进行铁路沿线土地综合开发也必然会面对这一问题,要有效解决好这一问题,就必须充分调动沿线各地政府的积极性。建议集团公司在做好与沿线各地政府的公关工作同时,结合各地政府的实际利益诉求,制定出符合实际情况的铁路沿线土地综合开发方案,考虑学习济青高铁项目的经验,由集团公司下属公司与铁路沿线每个市成立一个土地开发项目公司,负责对该市铁路沿线进行开发,力争将集团公司利益与各地方政府利益捆绑在一起,共谋发展。
  4、严格把控铁路沿线土地综合开发的全过程。铁路沿线土地综合开发是一项综合性经济活动,投资额大,建设周期长,涉及面广,要想使开发项目达到预期的经济效果和社会效果,必须全面抓好各个时期、各个环节的工作任务。建议在开发前期,要做好政策研究工作,准确把握土地综合开发的实质内涵,全面挖掘土地综合开发的政策红利。要做好铁路沿线土地综合开发方案的设计工作,聘请知名规划设计院、建筑设计院主持设计工作,并聘请行业资深专家反复论证,确保开发方案达到最优。在开发实施阶段,要充分做好与当地政府的协调沟通工作,最大限度争取当地政府的支持和帮助。要进一步加强安全生产工作,牢固树立安全意识,强化安全生产监管责任,确保安全生产万无一失。要严抓工程质量,明确工程的质量工作目标,做好现场管理、强化监督机制,树精品工程。在开发完成后,做好后期运营管理工作,强化营销工作,尽快实现资金回笼,加强物业管理工作,积极实现物业管理可持续发展。积极探索利用站场房地产物业和商务经营方式进行资本运作,创新投融资模式助力集团公司转型发展。同时,在进行铁路沿线土地综合开发的全过程,要注重法律风险防范工作,在开发过程中树立风险防范理念,做好法律风险事前预防工作,在法律风险发生后,要积极主动应对,做好事后控制工作,并积极总结经验教训,防患未然。

(执笔人:栾黎、赵飞翔。2015年8月)